我國的憲法制度和憲法實踐

十四屆全國人大常委會履職學習專題講座第一講

我國的憲法制度和憲法實踐

沈春耀

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

按照常委會履職學習安排，現就我國的憲法制度和憲法實踐這個題目，談一談個人的學習體會和認識。

今年3月召開的十四屆全國人大一次會議圓滿完成一系列重要議程和任務。習近平主席和新一屆國家機構領導人員就職時公開進行憲法宣誓，是堅定憲法自信、弘揚憲法精神的生動實踐，也是履行憲法使命、維護憲法權威的重要體現，具有重大教育意義和引領意義。憲法激勵我們在以習近平同志為核心的黨中央領導下，自信自強、守正創新，踔厲奮發、勇毅前行，為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興而團結奮斗。

一、中國憲法制度的歷史發展

習近平總書記指出：“回顧我國憲法制度發展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連?！保ā妒舜笠詠碇匾墨I選編》（上），第85頁）“兩個緊密相連”的重要論斷，對于深入學習和正確理解中國憲法制度具有重要指引意義。不了解中國近現代100多年以來艱難曲折、激越變革、激蕩發展的歷史進程，就不可能真正認識和理解當代中國憲法制度。

（一）憲法問題在中國提出始于晚清

現代意義上的憲法是西方先搞起來的，是資產階級革命的產物?！皯椃ㄊ紫纫_立的是資產階級的統治?！保ā恶R克思恩格斯選集》第一卷，2012年版，第493頁）

1840年鴉片戰爭以后，中國逐步成為半殖民地半封建社會。為了民族復興，無數仁人志士“以愛國相砥礪，以救亡為己任”（梁啟超：《戊戌政變記》），進行了各種形式的抗爭、探索和嘗試。西學東漸之下，立憲救亡、變法圖存，成為那個時代很多人孜孜以求的旗幟和目標。他們寄希望于按照西方憲政制度道路、仿行日本“明治維新”模式來改良改造中國，然而最終都沒有取得成功。1898年，清政府主張改良的一派發起戊戌變法，史稱“百日維新”，后來遭到了統治集團保守勢力的殘酷鎮壓，譚嗣同等“六君子”血灑京城菜市口，變法失敗。1908年和1911年，清政府迫于各方壓力先后頒布《欽定憲法大綱》、《重大信條十九條》，但根本不能取信于人，必然隨著清王朝的終結一同消失。

1911年，孫中山先生領導的辛亥革命廢除了帝制，創立中華民國，產生了資產階級民主革命性質的《中華民國臨時約法》（1912），具有歷史進步意義。我國現行憲法在序言中明確講到了孫中山先生和辛亥革命。然而，限于歷史條件，革命和約法未能從根本上改變國家和民族的悲慘命運，中國人民反對帝國主義和封建主義的歷史任務還沒有完成。

北洋政府時期，先后有“天壇憲草”（1913），袁世凱的“袁記約法”（1914），曹錕的“賄選憲法”（1923），段祺瑞的“民國憲草”（1925）；南京國民政府時期，有蔣介石的“訓政時期約法”（1931），“五五憲草”（1936），“中華民國憲法”（1946），等等。各種版本的憲法文件先后推出，各種政治勢力輪番上臺表演、反復博弈，“你方唱罷我登場”。但究其實質，他們都不過是想用憲法、憲政、立憲等招牌和名義，裝點門面、籠絡人心，維護舊勢力的反動統治，最終都逃脫不了失敗的命運，為中國人民所唾棄。歷史證明，在中國，照搬西方憲政制度模式是一條走不通的路。

（二）中國共產黨從成立之日起就以實現人民當家作主為己任

以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對人民民主政權的總章程進行探索和實踐。其中，具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區施政綱領》（1941）、《陜甘寧邊區憲法原則》（1946）等，在局部地區取得了寶貴的實踐經驗。同時，我們黨對未來全國性政權體制提出基本構想和原則，具有代表性的理論文獻是毛澤東同志的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專政》（1949）。這些重要的實踐和理論成果，對新中國國家制度構建和發展產生了深刻持久的影響。

中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月，在新中國成立前夕，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過具有臨時憲法性質和作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻，確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革，確立了中國人民當家作主新型國家制度的基本架構、根本原則和活動準則。

（三）我國憲法制度經歷了一段曲折和彎路

從上個世紀五十年代中后期開始，由于指導思想上發生“左”的偏差和工作中出現的失誤，法律虛無主義逐漸流行，我國社會主義民主法制出現停滯、徘徊。特別是后來發生的“文化大革命”，給黨和國家事業帶來嚴重破壞和巨大災難?！拔母铩逼陂g憲法一直存在，但是沒有發揮應有作用，事實上形同虛設。這個教訓極為深刻。

“文革”期間發生的一件事情，同我國憲法制度有直接關聯。1970年8月至9月，黨的九屆二中全會在江西廬山召開，其中一項議題是討論憲法修改草案。會上，圍繞要不要在憲法中寫國家主席、要不要設國家主席、誰來當國家主席等問題，毛澤東同志同林彪集團進行了尖銳的斗爭。林彪、陳伯達等人借“講天才、設主席”之名企圖搶班奪權的陰謀最后未能得逞，并開始暴露、失勢。廬山會議上發生的事情已經久遠，但由于涉及我國憲法制度，后來時常為學者所提及，特別是在討論國家主席制度時。對這個問題，需要從具體的歷史條件出發，予以正確認識和說明。

在“文革”后期，我國修改頒布了一個憲法，即1975年憲法。這是一部存在嚴重問題的憲法。粉碎“四人幫”之后，我國再次修改頒布了一個憲法，即1978年憲法。1978年憲法雖然有了一些新變化，但仍存在許多明顯的缺陷和局限。1979年和1980年，五屆全國人大二次會議和三次會議曾經對1978年憲法作過兩次修改?？偟目?，1975年憲法和1978年憲法，都是改革開放之前那個特定時期的產物。

（四）改革開放歷史新時期的我國憲法制度

1978年12月，黨的十一屆三中全會實現新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開啟了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期，并確立了發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。鄧小平同志明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！薄白龅接蟹梢?，有法必依，執法必嚴，違法必究?！保ā多囆∑轿倪x》第二卷，第146頁、第146—147頁）

我國現行憲法，是根據黨的十一屆三中全會確定的路線方針政策，適應改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的需要，于1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過的。1982年憲法確立的許多重要制度和原則，都源于1954年憲法和1949年《共同綱領》，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發展。

1982年憲法公布施行后，根據我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發展，在黨中央領導下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后5次對我國現行憲法的個別條款和部分內容作出必要的、也是十分重要的修正，5次修憲共通過52條修正案。

2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》（2018）共21條，主要有以下12個方面內容。（一）確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。（二）調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容。（三）完善依法治國和憲法實施舉措。（四）充實完善我國革命和建設發展歷程的內容。（五）充實完善愛國統一戰線和民族關系的內容。（六）充實和平外交政策方面的內容。（七）充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容。（八）增加倡導社會主義核心價值觀的內容。（九）修改國家主席任職方面的有關規定。（十）增加設區的市制定地方性法規的規定。（十一）增加有關監察委員會的重要規定。（十二）將全國人大“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”。

1982年憲法公布施行以來的5次憲法修改，體現和反映了中國共產黨領導全國各族人民進行改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗，體現和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發展成果。通過憲法修改，我國憲法制度在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐，不斷與時俱進、完善發展。

（五）歷史是最好的教科書

回顧我們黨領導的憲法制度建設和發展的歷史，可以得出許多啟示和結論，習近平總書記2018年2月在主持十九屆中央政治局第四次集體學習（題目是“我國憲法和推進全面依法治國”）時，概括為四點重要結論。一是制定和實施憲法，推進依法治國，建設法治國家，是實現國家富強、民族復興、社會進步、人民幸福的必然要求。二是我國現行憲法是在深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經驗基礎上制定和不斷完善的，是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果。三是只有中國共產黨才能堅持立黨為公、執政為民，充分發揚民主，領導人民制定出體現人民共同意志的憲法，領導人民實施憲法。四是我們黨高度重視發揮憲法在治國理政中的重要作用，堅定維護憲法尊嚴和權威，推動憲法完善和發展，這是我國憲法保持生機活力的根本原因所在。

新中國70多年特別是改革開放40多年來的歷史充分證明，我國憲法有力堅持了中國共產黨領導，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家建設進程，有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。我國憲法是具有鮮明社會主義性質的憲法、真正意義上的人民憲法，在我國憲法發展史乃至世界憲法制度史上都具有開創性意義，為人類法治文明進步貢獻了中國智慧、中國方案。

我國憲法是中國共產黨領導中國人民長期奮斗重大成就和歷史經驗在國家法治上的最高體現。習近平總書記指出：“時間越久遠，事業越發展，我們就越加感受到憲法的力量?！保ā读暯秸搱猿秩嬉婪ㄖ螄?，第200頁）我國憲法確立的一系列重要制度、原則和規則，確定的一系列大政方針和施政綱領，具有顯著優勢、堅實基礎、強大生命力，必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。

二、我國憲法的基本內容

經過5次修正后，我國現行憲法（指2018年修正文本）由1個序言、4章、143條構成。其結構內容為：1個序言，共有13個自然段；第一章“總綱”，共有32條；第二章“公民的基本權利和義務”，共有24條；第三章“國家機構”，分為8節，第一節“全國人民代表大會”，第二節“中華人民共和國主席”，第三節“國務院”，第四節“中央軍事委員會”，第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”，第六節“民族自治地方的自治機關”，第七節“監察委員會”，第八節“人民法院和人民檢察院”，共有84條；第四章“國旗、國歌、國徽、首都”，共有3條。

（一）國家的領導核心力量和指導思想

我國憲法明確規定中國共產黨在國家政治和社會生活中的領導地位，明確規定馬克思列寧主義及其中國化思想理論體系在國家政治和社會生活中的指導地位。這是歷史的選擇、人民的選擇，憲法以國家根本法的形式予以確認。

1954年9月，毛澤東同志在第一屆全國人民代表大會第一次會議的開幕詞中指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。指導我們思想的理論基礎是馬克思列寧主義?！保ā睹珴蓶|文集》第六卷，第350頁）這一經典論述深刻指明了新中國國家制度、憲法制度的靈魂和要旨。

當今時代，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想是黨和人民團結奮斗的行動指南和共同思想基礎。這些都已經成為當代中國憲法制度的核心內容。

從我國歷次憲法性文獻看，黨的領導和指導思想在表述和規定方式上經歷了一個發展變化過程。最早是間接的、內含的，后來是直接的、明示的；其基本內容也是在不斷豐富、深化和拓展。在最近這次憲法修改中，我們再次深刻感受到中國特色社會主義進入新時代，從憲法上堅持和加強黨的領導、推動國家指導思想與時俱進的重大意義。

（二）社會主義根本制度

我國憲法第一條開宗明義規定了國體，即中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

憲法對國家各方面制度，都確定為社會主義性質，或者以社會主義為原則、為導向。如憲法第五條規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。第六條規定，社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，社會主義公有制消滅人剝削人的制度；國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。第十二條規定，社會主義的公共財產神圣不可侵犯。第十五條規定，國家實行社會主義市場經濟。2018年《憲法修正案》增加規定，國家倡導社會主義核心價值觀。

“社會主義”這一概念，在我國憲法文本中，前后出現50次，所定性定義的內容涉及國家和社會生活的方方面面，具有極為重要的地位和意義。

（三）人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國的政權組織形式，通常稱為政體。國體決定政體，政體與國體相適應、相統一。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯系、相互貫通的重要政治思想和理論原則，包含著一整套構建科學、運轉協調的重要政治制度和行為規范。

習近平總書記指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！保ā读暯秸搱猿秩嗣癞敿易髦鳌?，第176頁）“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體?！保ā读暯秸勚螄碚返谒木?，第261頁）根據我國憲法規定，總結60多年來的成功實踐經驗，人民代表大會制度的核心內容包括：一是我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。二是國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督；國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督。三是中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下、充分發揮地方的主動性積極性的原則。四是堅持各民族一律平等，各少數民族聚居的地方實行區域自治，維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。五是實行依法治國，健全社會主義法治，建設社會主義法治國家。六是堅持中國共產黨的領導和理論指導，沿著中國特色社會主義道路，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。上述有關人民代表大會制度的核心內容，主要規定在憲法序言、第一章和第三章之中。

人民代表大會制度集中體現我國國家政權的根本性質、國家發展的根本任務和國家活動的根本準則，在國家政治制度中具有根本性質，在國家政權組織體系中具有根本地位。劉少奇同志1954年9月在一屆全國人大一次會議上作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中首次把人民代表大會制度稱為“國家的根本政治制度”（《劉少奇選集》下卷，第157頁）。在新的歷史條件下，我們要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信，把人民代表大會制度堅持好、完善好、運行好，更好發揮國家根本政治制度作用。

除人民代表大會制度外，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度、中央統一領導的單一制國家結構形式、特別行政區制度等基本制度和重要制度，在我國憲法中都有規定。

（四）國家大政方針和施政綱領

黨和國家在改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的重大理論觀點和重大方針政策，實行的一系列重要制度、原則、規則和活動準則，比較集中地規定在憲法序言、第一章和第二章之中。

例如，憲法序言第七自然段，現行憲法的5次修正，有4次都修改充實了這一自然段。除了有關黨的領導和國家指導思想的內容外，國家的根本任務，中國特色社會主義道路，社會主義初級階段，“一個中心、兩個基本點”，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念，推動五大文明協調發展，國家發展的奮斗目標等大政方針，都規定在這一自然段中。

又如，憲法第四條中規定，中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。

（五）公民基本權利和義務

公民的基本權利是憲法的核心內容。各國憲法大都集中規定公民的基本權利，一般被稱為人權或者公民權利宣言書，這同近代憲法制度產生的背景有密切關聯。歷史上比較有名的憲法性權利文獻是，法國1789年《人權和公民權宣言》，美國1791年《權利法案》（美國憲法第一至第十修正案之總稱）；俄國十月革命后，列寧起草《被剝削勞動人民權利宣言》，后來作為1918年蘇俄憲法第1篇。

尊重和保障人權是中國共產黨人的不懈追求。我國憲法高度重視公民基本權利和義務部分的內容，1954年憲法設專章作出了明確規定。1982年憲法不僅恢復、充實和完善了這方面的內容，而且將“公民的基本權利和義務”一章作為第二章，列在“國家機構”一章之前，凸顯保障公民權利和自由的憲法精神。這雖然是表述順序問題，但在一定程度上也反映出如何看待公民權利、國家權力及其相互關系問題，成為1982年憲法的一個新意。2004年，十屆全國人大二次會議通過《憲法修正案》（2004），將“國家尊重和保障人權”載入國家根本法。

我國憲法第二章中規定的公民的基本權利，主要有：公民在法律面前一律平等，選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批評、建議、申訴、控告、檢舉和獲得國家賠償的權利，勞動權，勞動者休息權，物質幫助權，殘疾軍人生活保障，撫恤烈屬，優待軍屬，幫助殘疾人，科研、文藝等文化活動自由，保護婦女權利，禁止破壞婚姻自由，保護婚姻、家庭、母親、兒童和老年人，保護華僑、歸僑、僑眷合法權益等。除憲法第二章規定的權利內容外，憲法第一章第十三條中規定的國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權，第十一條中規定的國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益，這實際上是確認了公民又一項重要權利，即私有財產權。

我國憲法堅持公民權利義務法定原則、權利義務相一致原則，公民的權利和自由不是絕對的，在法定范圍內，受現實經濟社會條件的約束和具體法律關系的調整。一是規定公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務（第三十三條第四款）。二是規定公民行使自由和權利，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利（第五十一條）。三是規定既為權利又為義務，如公民有勞動的權利和義務（第四十二條第一款）、有受教育的權利和義務（第四十六條第一款）。

三、我國憲法制度的若干特點

同中國近代以來的憲法性文件相比較，同一些外國憲法相比較，我國憲法具有若干鮮明的特點。

（一）國家領導力量和人民主體地位相統一

在1949年《共同綱領》和1954年憲法中，黨的領導主要是通過規定國家的國體來體現的，即工人階級領導的、以工農聯盟為基礎、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政或者人民民主國家。在那個時代的政治話語和語境中，工人階級領導即經過其先鋒隊共產黨領導，是很明確的含義。1949年6月，毛澤東同志在《論人民民主專政》中指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政?！薄斑@就是我們的公式，這就是我們的主要經驗，這就是我們的主要綱領?！保ā睹珴蓶|選集》第四卷，1991年版，第1480頁）后來，我國憲法性文獻不斷發展，在明確規定國體（蘊涵著黨的領導）的基礎上，還對中國共產黨領導作出了更為明確的規定。

堅持人民主體地位，國家一切權力屬于人民，實行人民當家作主，這是中國共產黨的一貫主張和基本立場。主權在民、主權屬民，學理上亦稱人民主權原則。在我國歷次憲法性文獻中都對此作出了明確規定，是我國國家制度設計、制度運行的基本出發點和落腳點。黨在國家政治和社會生活中的領導地位同人民當家作主的主體地位，二者是統一的；將二者割裂開來、對立起來的主張和認識是錯誤的、有害的。今天，根據新的實踐和認識，我們黨又作了進一步豐富和發展，即堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，三者統一于我國社會主義民主政治的偉大實踐。

（二）政治屬性和法律屬性相統一

憲法作為國家的根本法，既是重要的法律文獻，也是重要的政治文獻，具有很強的政治屬性，是政治屬性和法律屬性相結合、相統一的產物。因而，進行任何與憲法有關的活動，都應當堅持講政治與講法律相統一。

我們黨的領導人歷來是首先從政治上看待和把握憲法問題。1953年，黨中央決定制定憲法，毛澤東同志擔任憲法起草委員會主席，親自主持起草新中國第一部憲法草案。1954年6月，毛澤東同志在《關于中華人民共和國憲法草案》中指出，“原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則。我們的民主不是資產階級的民主，而是人民民主，這就是無產階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政?！保ā睹珴蓶|文集》第六卷，第326頁）1954年9月，劉少奇同志代表憲法起草委員會在一屆全國人大一次會議作的《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中，用了很大篇幅闡述近代中國憲政憲法問題演變的歷史，得出的結論就是：“我們現在提出的憲法草案乃是對于一百多年以來中國人民革命斗爭的歷史經驗的總結，也是對于中國近代關于憲法問題的歷史經驗的總結?！保ā秳⑸倨孢x集》下卷，第139頁）老一輩革命家關于憲法的許多重要論述，都反映出講憲法必須首先講政治的特點。這是憲法與其他法律的重要不同之處。

（三）歷史結果和未來使命相統一

憲法是歷史過程的產物，它以國家根本法形式確認歷史變革和歷史發展的結果。一方面，我國憲法確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力、建設新中國的偉大歷史變革和歷史發展的成果；另一方面，我國憲法還規定國家走向未來的發展道路、前進方向、奮斗目標等使命性內容。

1954年6月，毛澤東同志在領導制定新中國第一部憲法時講過這樣的話：“我們的這個憲法，是社會主義類型的憲法”，“我們現在要團結全國人民，要團結一切可以團結和應當團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的”。（《毛澤東著作選讀》下冊，第712頁）我國憲法不僅是對歷史經驗的總結、對歷史成果的確認，也是一個面向未來、團結人民、不懈奮斗的綱領性文獻，是有初心、有使命的憲法。這是我國憲法制度的一個突出特點。用今天憲法的語言來表示這個初心使命，我理解，就是憲法序言第七自然段中講的：“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設?！薄鞍盐覈ㄔO成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興?！?/p>

（四）綱領性規范和行為性規范相統一

我國憲法制度的另一個特點就是具有很強的綱領性，是綱領性規范與行為性規范的有機結合、內在統一。法律具有規范性，明確應當做什么、不得做什么、可以做什么、有權做什么，明確各種權利義務關系等。法律規范的調整和適用對象，一般來說都是明確的、特定的。

憲法作為法律體系的核心、各種法律法規的總依據，一方面，它屬于法律體系的一部分，其內容具有法律規范的一般性質，應屬題中應有之義；另一方面，作為治國安邦的總章程，憲法中又有許多綱領性、宣示性、倡導性規范，多為宏觀的、總括的、動態的，體現國家活動的目標和方向、理念和價值、立場和原則等。這類綱領性規范，同行為性規范一樣，都屬于憲法制度的重要組成部分，都具有法律效力。當然，這類綱領性規范的法律效力有其自身的特點。

與上述兩類憲法規范相關聯，還有兩個問題需要注意正確理解和把握。一是我國憲法序言的法律效力問題。有一種觀點認為，我國憲法序言基本是敘述性、確認性、宣示性內容，不具有法律上行為規范的意義，不具有法律上的“可訴性”，因而憲法序言部分沒有法律效力或者法律效力不足。這是一個似是而非的錯誤認識。憲法是一個整體，不論是憲法序言部分還是憲法條文部分，不論是綱領性規范還是行為性規范，都具有國家根本法意義上的法律效力。二是憲法規范的可訴性問題。我國歷來不承認“憲法司法化”，憲法規定不能直接作為起訴和判案的依據，法院不具有解釋憲法的職權和功能。憲法規定需要通過法律法規予以落實和具體化。因而，法律法規是起訴和判案的依據。

（五）穩定性和適應性相統一

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。憲法制度的重要意義，既體現在它的根本性、全局性方面，更體現在它的穩定性、長期性方面。有學者認為，“衡量一個國家憲法發展的水平，不僅要看它是否具有‘創新性’，還要看它是否具有‘穩定性’，即是否形成了穩定的、可靠的、可期待的政治秩序?！保ㄓ髦校骸稇椃ㄉ鐣W》，第69頁）

同時，我們還要認識到，法律作為上層建筑的重要組成部分，一定要隨著經濟基礎的變化而變化。憲法的“變”與“不變”，是一個辯證統一的關系。憲法確實更為重視穩定性、連續性，但不變是相對的；即使憲法的文本內容沒有變，時代前進了，社會生活條件變化了，必然賦予憲法有關條文以新的內涵和意旨?？梢哉f，憲法是一個既成事物的集合體，也是一個過程的集合體。我國憲法制度發展歷史表明，憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范，才具有持久的生命力。

四、新時代10年我國憲法制度和憲法實踐的創新發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把憲法擺在全面依法治國戰略布局的突出位置，高度重視發揮憲法的國家根本法作用，推動憲法制度和憲法實踐的創新發展和與時俱進，取得一系列新成效新經驗。

一是通過完備的法律保證和推動憲法實施。完善法律制度體系，是憲法實施的內在要求和重要任務，也是保證和推動憲法實施的基本途徑和重要方式。例如，2020年通過的民法典，既以憲法為立法依據，又將憲法中有關所有權、財產權、繼承權、平等權、人身自由、人格尊嚴、婚姻家庭等規定通過民事立法予以實施。

二是通過推進國家各項事業和各方面工作實施憲法確定的大政方針和基本政策。推進強國建設、民族復興宏偉事業，是我國憲法承擔的重大使命。新時代10年黨和國家事業取得的歷史性成就、發生的歷史性變革，是憲法規定、憲法原則、憲法精神的充分彰顯，同時也是憲法規定、憲法原則、憲法精神得到有效實施和貫徹的生動體現。

三是設立國家憲法日。為增強全社會憲法意識，弘揚憲法精神，全國人大常委會2014年作出決定，將12月4日設立為國家憲法日。通過國家憲法日，集中開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動憲法全面貫徹實施。習近平總書記在2014年、2016年、2018年國家憲法日之際，先后三次作出重要指示。

四是實行憲法宣誓制度。全國人大常委會2015年作出相關決定，2018年進行修訂；全國人大在修憲時將憲法宣誓制度載入國家根本法。憲法第二十七條第三款規定：“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓?！睉椃ㄐ氖脑~，集中體現了國家工作人員對祖國對人民應有的忠誠、擔當和莊嚴承諾，具有重要教育和激勵意義。

五是直接實施憲法規定的有關制度。憲法中有一些規定具有直接實施、直接適用的性質。例如，我國憲法規定了特赦制度，全國人大常委會依據憲法有關規定于2015年、2019年先后兩次作出關于對部分服刑罪犯實施特赦的決定，國家主席依據憲法有關規定發布特赦令。

六是根據憲法精神就新情況新問題作出創制性安排。例如，2016年，全國人大常委會根據憲法精神和有關法律原則，對以前未曾遇到過的新情況新問題進行研究，采取創制性辦法，及時妥善處理拉票賄選案，保證有關地方人大及其常委會正常運行和有效履職。

七是通過《憲法修正案》。2018年，十三屆全國人大一次會議修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，推動我國憲法制度與時俱進、完善發展，為新時代黨和國家事業發展提供憲法保障。

八是運用憲法精神凝聚立法共識。例如，2018年，在全國人大常委會審議英雄烈士保護法草案過程中，對如何理解和把握“英雄烈士”的含義有一些不同意見，有關法制工作機構根據憲法序言和人民英雄紀念碑碑文的含義和精神提出研究意見，后來取得廣泛共識。

九是開展合憲性審查工作。貫徹黨的十九大精神，全國人大及其常委會在履行相關職責中注重加強合憲性審查工作。如制定監察法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，修改人口與計劃生育法，通過關于設立上海金融法院、關于憲法和法律委員會職責問題、關于國家監察委員會制定監察法規、關于中國人民解放軍現役士兵銜級制度等決定時，有關方面都進行了合憲性審查，遵循憲法規定、原則和精神作出適當處理。

十是在備案審查工作中認真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問題。例如，2018年，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。有關法制工作機構進行了認真研究，提出了適時廢止收容教育制度的意見。又如，2021年，國務院有關部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，有關法制工作機構審查后提出了處理意見。上述問題都得到妥善解決。

十一是創制性運用憲法制度和憲法規定應對治國理政中遇到的重大風險挑戰。2019年“修例風波”發生后的一個時期，受各種內外復雜因素影響，“反中亂港”活動猖獗，香港局勢一度出現嚴峻局面。在黨中央堅強領導下，全國人大先后通過關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（2020）、關于完善香港特別行政區選舉制度的決定（2021）；全國人大常委會先后制定香港特別行政區維護國家安全法（2020），通過關于香港特別行政區第六屆立法會繼續履行職責的決定（2020）和關于香港特別行政區立法會議員資格問題的決定（2020），修訂香港基本法附件一香港特別行政長官的產生辦法（2021）和香港基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序（2021），作出關于香港國安法第十四條和第四十七條的解釋（2022）。這些都是全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據憲法和香港基本法作出的新的憲制性制度安排。香港國安法的公布施行，迅速彰顯法治強大威力，推動香港局勢實現由亂到治的重大轉折。全國人大及其常委會近年來通過的有關法律、作出的有關決定和解釋，對于新形勢下堅持和完善“一國兩制”制度體系，貫徹落實“愛國者治港”原則，維護國家主權、安全、發展利益，維護香港長治久安和長期繁榮穩定，具有重要制度創新意義。

十二是對憲法有關規定的含義提出解釋性研究意見。例如，2019年，在全國人大及其常委會審議外商投資法草案過程中，開展立法合憲性問題研究，認為憲法第十八條規定的含義已發生演進和延伸，并已成為普遍適用的法治原則；改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實施的內在要求和重要體現，符合憲法規定和精神。又如，2021年，在全國人大常委會審議人口與計劃生育法修正草案過程中，開展修法合憲性問題研究，憲法和法律委員會在關于人口與計劃生育法修正草案的審議結果報告中提出，我國憲法有關計劃生育的規定體現了問題導向與目標導向相統一、指向性與方向性相統一，具有相當的包容性和適應性，可以涵蓋不同時期實行的生育政策；修改人口與計劃生育法，落實新生育政策，符合憲法規定和精神。

五、新時代新征程推進全面依法治國必須堅持依憲治國、加強和改進憲法工作

全面建設社會主義現代化國家，對全面依法治國、依憲治國提出了新的更高要求。全國人大及其常委會同憲法的修改、實施和監督有密切關系，憲法工作是人大工作的重要組成部分。趙樂際委員長在十四屆全國人大一次會議上的講話中提出：“要健全保證憲法全面實施的制度體系，不斷提高憲法實施和監督水平，譜寫新時代中國憲法實踐新篇章?！保ā度嗣袢請蟆?，2023年3月14日，第二版）我們要堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路和中國特色社會主義法治道路，把充分發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用和充分發揮憲法的根本法作用緊密結合起來，在新時代新征程中為黨和國家事業作出新貢獻。

（一）深入學習貫徹習近平總書記關于憲法的重要論述精神。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局出發，以前所未有的決心、舉措和力度推進全面依法治國，把憲法擺在全面依法治國、建設社會主義法治國家的突出位置，采取一系列有力措施推進依憲治國和憲法工作創新，取得顯著成效。習近平總書記關于憲法的重要論述是新時代新征程堅持全面依法治國、加強和改進憲法工作的根本遵循和行動指南。習近平總書記關于憲法的重要論述非常豐富，具有鮮明的時代特征和實踐特色，主要體現在：

（1）《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》（2012年12月4日）。

（2）《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日）。

（3）《堅持依法治國首先要堅持依憲治國、堅持依法執政首先要堅持依憲執政》（2014年12月—2018年12月），這是習近平總書記在國家憲法日到來之際先后作出的三個重要指示。

（4）《憲法修改要充分體現人民的意志》（2017年12月15日），這是習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上講話的要點。

（5）《深刻認識憲法修改的重大意義》（2018年1月19日）和《切實尊崇憲法，嚴格實施憲法》（2018年1月19日），這兩篇都是習近平總書記在黨的十九屆二中全會上講話的一部分。

（6）《關于我國憲法和推進全面依法治國》（2018年2月24日），這是習近平總書記在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話。

2022年12月，在我國現行憲法公布施行40周年之際，習近平總書記發表署名文章《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章》。習近平總書記指出，制定和實施憲法是人類文明進步的標志，是人類社會走向現代化的重要支撐；總結新時代全面貫徹實施憲法、勇于推進憲法理論和憲法實踐創新積累的新鮮經驗，深刻闡述我國憲法制度建設的七條規律性認識，明確提出五個方面重要工作和任務要求；強調我們要貫徹落實黨的二十大精神，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，增強憲法自覺，加強憲法實施，履行憲法使命，譜寫新時代中國憲法實踐新篇章。

習近平總書記關于憲法的重要論述是我國憲法制度發展和實踐經驗的科學總結，也是我們必須長期堅持和貫徹的重要原則，具有重大指導和引領意義。

（二）堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。2018年《憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條，充分體現了中國共產黨領導在我國憲法制度中具有的根本性、全面性、時代性。更好發揮憲法作用，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，發展全過程人民民主，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。黨和國家各機關各組織都要牢固樹立憲法意識，加強憲法實施和監督，積極履行憲法職責。堅持正確地做事和做正確的事相統一，按照憲法的規定做憲法所要求做的事情，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。

（三）完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保證憲法全面實施的制度體系。習近平總書記指出：“時代在進步，實踐在發展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善”（《習近平談治國理政》第四卷，第253頁）；“全國人大及其常委會要完善憲法相關法律，保證憲法確立的制度、原則、規則得到全面實施”（《習近平著作選讀》第二卷，第523頁）。更好發揮憲法作用，必須不斷完善法律體系，通過完備的法律保證和推動憲法全面實施、有效實施。加強黨對立法工作的集中統一領導，通過法律制度保證黨的路線方針政策和黨中央決策部署貫徹落實。全面發揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環節都把好憲法關，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現憲法權威、保證憲法實施。加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，使法律體系更加科學完備、統一權威，以良法促進發展、保障善治。

編制和實施立法規劃，是黨加強對立法工作領導的重要體現，也是人大在立法工作中發揮主導作用的重要抓手。通過編制和實施五年立法規劃，統籌安排和推進立法工作。適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。認真貫徹實施修改后的立法法，統籌立改廢釋纂，豐富立法形式，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。貫徹全過程人民民主重大理念，深入推進科學立法、民主立法、依法立法。健全吸納民意、匯聚民智工作機制，建設好基層立法聯系點，拓展人民有序參與立法途徑。

（四）加強憲法實施和監督，維護憲法權威。國家各級權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關要自覺履行憲法法律規定的職責，認真行使憲法法律賦予的職權。一是堅持憲法法律至上。必須以憲法作為根本的活動準則，切實維護國家法治統一、尊嚴、權威，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。二是落實憲法解釋程序機制。采取務實管用方式方法積極回應社會各方面對涉憲問題的關切，說明有關情況，提出研究意見，努力實現憲法的穩定性和適應性的統一。三是推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、如何實施、如何適用的，都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規定、憲法精神相符合。四是完善和加強備案審查制度。所有法規規章、司法解釋和其他規范性文件出臺后都要依法依規納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊之間備案審查銜接聯動機制，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。有關機關發現規范性文件可能存在合憲性問題的，應當及時向全國人大常委會報告或者依法提請全國人大常委會進行審查。五是用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、監察權、審判權、檢察權依法正確行使。六是地方各級人大及其常委會應當依法行使憲法法律賦予的職權，保證憲法、法律、行政法規等在本行政區域內得到遵守和執行。

（五）加強憲法宣傳教育和理論研究，不斷提升中國憲法理論和實踐的說服力、影響力。持續深入開展憲法學習、宣傳、教育和研究，堅持知識普及、理論闡釋、觀念引導協同推進，是全面貫徹實施憲法、全面依法治國的重要基礎性工作。憲法在國家制度體系中具有統領性、總括性，憲法所規定的內容都屬于國家重大問題和重大事項，事關全局、方向和長遠。因此，憲法規定、原則、精神的核心要義，必須經常講、反復講、深入講。必須深入學習貫徹習近平總書記關于憲法的重要論述精神，堅定憲法自信，增強憲法自覺，弘揚憲法精神，維護憲法權威，推動憲法深入人心、走進人民群眾，更好發揮憲法在全面依法治國、全面建設社會主義現代化國家中的重要作用。

持續深入推進憲法宣傳教育和理論研究，應當避免只就憲法說憲法，需要同中國近現代歷史特別是中國共產黨領導人民長期奮斗的光輝歷程緊密結合起來，同我國改革開放和社會主義現代化建設的輝煌成就緊密結合起來，同新時代堅持和發展中國特色社會主義的偉大實踐緊密聯系起來。加強中國憲法理論研究，提煉標志性概念、原創性觀點，正確闡釋新時代依憲治國、依憲執政的實質、內涵和意義，講好中國憲法故事，以憲法精神凝心聚力。

以上是我對我國的憲法制度和憲法實踐有關問題的一些個人理解和認識，僅供領導和同志們參考。不妥之處，敬請大家批評指正。謝謝大家。

（主講人系全國人大常委會法制工作委員會主任）